晚清外交改革与职业外交官的形成

2017-01-12 李文杰 三联书店三联书情 三联书店三联书情

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长期以来,晚清外交史与中国近代史一样,无论在当时,或是后人眼中,得到的都是极为负面的评价。随着外交档案的挖掘,以及学者对政治力介入的反思与自觉远离,事件研究得以深入展开,其理解也逐渐深刻与多样。


历史学者李文杰研究专著《中国近代外交官群体的形成(1861-1911)》(三联书店2017年1月刊行),尝试从制度、人员、组织结构的视角,回答、解释晚清到民国初年的外交表现,以及“外交官”这一群体的形成与变化。书中利用诸多的个案,用“定量分析”的方式,考察了晚清外交的执行机构——总理衙门、外务部与驻外使馆的人员构成、人才选用、权责分配等诸多制度问题,重建外交人员从传统的淡化专业的科举选官制度到西式外交制度下,逐步发展的全过程。


▲ 1901年,光绪帝明发上谕,改组总理衙门为外务部


文 | 李文杰


长期以来,晚清外交史与中国近代史一样,无论在当时,或是后人眼中,得到的都是极为负面的评价。进入紧随而来的北洋时期,外交官获得相对的自主性,虽国势衰微、政局动荡,却能利用西式外交的语言和手段,尽量减少国家利益的损失;甚至不失时机地利用条件,修正不平等条约,挽回部分国权。对于晚清外交史的研究,学界集中于事件梳理,那段历史的具体细节、国权丧失的经过,已有大致清晰的认识;在北洋外交史研究领域,随着外交档案的挖掘,以及学者对政治力介入的反思与自觉远离,事件研究得以深入展开,其理解也逐渐深刻与多样。




一  两类外交人员群体的分与合


晚清的外交人员群体,始终分为界限分明的两部分。一类是总理衙门章京与大臣,大致源出科举正途,多受儒家义理熏陶及朝中清流制约;另一类是驻外公使及其下属,他们经由大员保举、请托等方式得以上任,多出自捐纳等异途,其在外交涉的效果,因不同的个人而个体差异较大。


传统中国有着自己的天下与华夷观,并据儒家经典衍生出处理对外事务的经验,这些不外乎用怀柔羁縻的策略,使剿抚参用的手段,以达到华夷之间等差有序、和谐与平衡的秩序。清中期以后,国家受外力接连冲击,遭遇千年未有之变局,不但在政治、军事上,而且在经济、文化上全面接受外来挑战。历经多次冲突与教训,清朝的政治家已清醒地认识到自身面临的外来压力。这些压力主要是来自北方的领土蚕食和来自海上的商业扩张,他们将前者比作肘腋之忧,后者比作肢体之患。于是在第二次鸦片战争后,清朝从形式上接受了近代西方的外交模式,成立总理衙门,以消弭上述隐患。中国近代的外交,从制度到形式、内容、方法,多为西来,是西力东渐的结果。无论是初具近代外交部性质的总理各国事务衙门,还是改组后西式的外务部,或是常驻各国使馆,都是中国传统所无,而拜西方列强之所教。


然而,清朝对外人所教制度,并非得其精髓,予以复制。新式的外交机构从一开始,就是从传统的母体中生长,此后逐渐改造、纠正,最后落地生根。



▲ 总理衙门正门


  • 出身于科举正途的总理衙门章京与大臣


表现之一在于,晚清的外交人员群体,始终分为界限分明的两部分。作为中央机构组成部分的总理衙门,是因应第二次鸦片战争之后公使驻京的新形势而建立的部门。受制于有限的财政规模,同时也为了保证办事的高效与慎密,新成立的总理衙门只能仿照军机处模式,以兼差的形式选用官员,并将其官员分为大臣与章京两级。前者从大学士、军机大臣、各部院尚书、侍郎等高层中选任,后者则从内阁中书、各部院郎中、员外郎、主事中考选。他们数量庞大,负责处理日常事务,最大的特点,就是产生于科举选官制度之下,多半出身于科举正途。


由于自幼浸润于儒家经典,聆听圣人训诲,又经由总理衙门经义论题的考试选拔,他们普遍长于读书作文,而拙于西式外交的思维和手段。不过,总理衙门所办事务被划入机密之列,因格外注重保密而接受军机处与内阁模式,即摒弃胥吏,任用章京直接办事。国家外交由此避免类似六部事务操诸胥吏之手的命运,科举出身的章京也得以借此历练,从修撰档案、收发文书开始做起,而后分股办事,起草各式文书,经过数年的历练,交涉经验逐渐从无到有,积少成多,也能成为一方面外交问题的专家。他们中间,产生出一批视野开阔、熟悉成例、办事明练的外交人员。


▲ 总理衙门总办章京致驻外公使函件


章京之上的总理衙门大臣,是总理衙门的主管官员。与军机大臣、六部堂官一样,他们对本部门事务负集体责任,有品级之差,而无权责之别。分权带来相互制约,也造成大臣群体的保守与因循。在中央与地方权力缺乏横向切割的框架之下,总理衙门与督抚将军在外交权力上并无上下辖治权。出于平衡关系的考虑,总理衙门大臣之位经常被安排给在外交上毫无思想,业务上也无联系,甚至是敌视洋务的高官。这些都削弱了总理衙门大臣的作用。


作为一个急需专门知识的团体,总理衙门官员更大的问题在于,该机构承续六部与军机处的人事特点,大臣与章京品级相差悬殊,无法借由正常的升迁,由一般的办事司官逐级晋升为本部门的主管堂官。这无疑阻碍了章京专注于外交的热情,也减少了总理衙门主管官员中生成专家的几率。


总理衙门大臣与章京,是传统士大夫的一部分,他们的日常工作、职业生涯,与京中同僚并无异质差别,并非自成体系。他们的举动,受制于晚清的清议。一方面,他们熟读经典,行事自觉受义理名教的约束;另一方面,在洋务这一饱受诟病的领域经营,他们须随时防备来自清流言论的指摘与弹劾。由此使得总理衙门的行事,尚存一定的章法与规范。这一点也正是他们与驻外人员群体主要的不同之一。


▲ 总理衙门三大臣成林(章京升任)、文祥、宝鋆


  • 驻外使馆的选任制度


晚清驻外公使的派遣与使馆建立,有着内外两层促动因素。在19世纪中期,因国内人口过剩及全球劳工市场短缺,大量华人漂洋过海,外出谋生,备受欺凌。在外国领事与公使的提示和建议之下,清朝逐渐意识到保护侨民的必要性;同时,东邻日本的迅速崛起与蛮横挑衅,极大威胁着国家安全,在屡经讨论之后,清朝向海外派出常驻使团,试图通过这种西式的外交模式因应上述问题。然总理衙门并未储备相应的外交专才,加之清流横议,遣使一事阻力尚存,于是总理衙门采用了以南北洋大臣为主的督抚保举、总理衙门推荐的公使选任方式。一大批对外部有所留心,或在洋务上有一技之长的督抚幕僚、部属、同乡被保举为驻外公使,经军机处、总理衙门斟酌推荐后成功上任。


为便于使团运作的灵转,总理衙门又让公使自行挑选使团人员,并在资格上不予限制,驻外使团成为公使私人属性较强的幕僚团队。由于有借助劳绩保奖升迁的好处,一些异途人员或通过贿买,或借助与公使的特殊关系,或经由朝中大员的请托,而进入驻外使团。他们被任命为驻外参赞、随员,襄助公使办理日常事务;或任命为领事官,独立负责保护一方华侨。他们成长于国内环境,不通外语,也未经历过职业训练,毫无专业能力可言;同时,他们多未经历过科举考试,与儒家的道德信条保持较远的距离;又因远离国内,义理名教、清流言论对他们而言,少有约束作用。按照制度规定,公使在任以三年为一届,任满回国,使团人员亦如是。在此情形之下,清朝驻外使团的外交效果不难想象。公使在外可拥厚资,回国后提升本职,平日缺乏监督,缺乏担当任事的动力,也缺乏足够的办事能力。而那些经由贿买或各种关系进入使团的人员,平时属意的是期满回国,借助劳绩保奖而进身。品质恶劣者,更是向本应由其保护的华侨巧立名目,聚敛财富。


▲ 选任公使的依据——使才记名清单


在驻外人员中,翻译官有着其他人员不可取代的语言技能,因而多能在外连续任差,少数人甚至借此升任公使。他们是在外时间最长,接触西方外交最多的一群人,也是最有可能在旧制度下成长为职业外交官的一群人。不过,由于他们主要成长于同文馆这一并不合格的语言学校,其语言及交涉能力经常无法因应外交需要;同时,他们中的多数因出身及教育原因,仍渴望回国进入仕途主流,求得本职升迁。


由此形成了晚清外交人员的两分:一类是总理衙门章京与大臣,大致源出科举正途,熟读儒家经典,依靠科举考试获得入仕资格,受儒家义理熏陶及朝中清流制约;另一类是驻外公使及其下属,他们经由大员保举、请托等方式得以上任,多出自捐纳等异途,有一些善于任事的能员干吏,少几分纲常名教的束缚,加之远在海外,避免了清流掣肘,其在外交涉的效果,因不同的个人而个体差异较大。


  • 两类外交人员的合流


外务部的改制及驻外使馆的改革,其中一项重大内容就是糅合以上两类群体,使得外交官可得以内外互用,外务部相应品级的官员与驻外公使、参赞、领事互相调任,形成一个独立的职业外交官培养系统。


外务部丞参在此之后加入到驻外公使的候选群体之中。尽管由于主管大臣的原因,外交界弥漫政以贿成的风气,然驻外公使毕竟有了更合理的选择范围。公使之下的参赞、领事人员,除调用部分外务部司员之外,更多的是任用有着丰富经历的旧参赞、领事人员。而先前部分翻译人才的留任,使得这一批专任外交人员得以长期在外交界立足,并借此成长为清末民初第一批职业外交官。


▲ 外务部丞参与司官办理外交文书


外务部在选人方面,先是沿用经由总理衙门章京考试而选拔的旧人。到 1906年后,改用奏调之法。从此进入外务部的新人,在结构上发生重大变化,他们不再是科举正途出身,而更多是从驻外群体、外语人才中调用。不过,直到清朝覆亡为止,外务部实缺官员的主体,仍是此前的总理衙门章京,他们的改革思想,推动着制度的完善以及外交官结构的悄然变化,他们的自律也保证着该部门的运作不至偏离基本道德与规则的约束。




二 外交人员长时期的“差使”属性


总理衙门章京借助(差使的)劳绩保奖,仕途上升的同时,经济情况也得缓解。于是,一批又一批的京官满怀希望地进来,获得保奖后,又如愿以偿地出去。但与此同时,清朝的外交专家却并不因此而增多,交涉局面也并未因此而改观。而他们在总理衙门积累的办事经验,也无法由此而得以传承。


总理衙门与驻外使馆自始即带有浓厚的传统官制的色彩。其中,对外交人员群体发展影响最大的,莫过于长时期作为“差使”的属性,以及附属于差使的“劳绩保奖”。


总理衙门本是仿军机处模式建立的临时机构,后因事务渐繁、领域渐广而成常设机构。其中官员皆从他处选任,总理衙门只是其职事之外的差使。差无法独立存在,总理衙门官员各有本职,所以他们须首先顾及本职事务,这势必分散其精力与时间;差没有自带的品级,官员无法在差的系统内升迁,因此,总理衙门章京的仕进,必须落实于本职品级的上升。不过差属于额外劳绩,有相应的“劳绩保奖”作为酬庸。城下之盟下建立的总理衙门曾饱受国内攻击之声,为鼓励士人加入其中,其劳绩保奖超越军机处,成为中下层京官补缺、上升最有力的助推器。在晚清官场壅滞、京官经济困窘的背景之下,越来越多的正途官员敢于冲破清流藩篱,进入总理衙门任差。事实结果,也正如其所愿。总理衙门章京借助劳绩保奖,或补缺升职,由候补中书、主事而任实缺,然后继续上升,外放道府,仕途上升的同时,经济情况也得缓解。于是,一批又一批的京官满怀希望地进来,获得保奖后,又如愿以偿地出去,身致荣显,风光荣耀。但与此同时,清朝的外交专家却并不因此而增多,交涉局面也并未因此而改观。而他们在总理衙门积累的办事经验,也无法由此而得以传承。



▲ 总理衙门章京日常分班办公名单


驻外使馆从公使以下所有成员,同样摆脱不开“差”的属性,也同样赋予劳绩保奖的酬庸。公使、参赞、随员,本皆依靠捐纳、军功而获得道、府、州、县头衔的候补官员,国内补缺困难,他们因此请托或行贿进入使团,经营驻外之差。最大的促动力量,便是静待三年差满,得一劳绩保奖,换得在国内本职的提升。驻外之差,不过是其暂时栖身、借以攀爬的工具。在这一背景之下,也就经常出现不待事务料理完毕,先行回国的参赞。他们服从的是给予保奖的三年之限,而非职业本身。一批批参赞、领事、随员出洋任差,三年期满回国,或由此赢得出仕机会,或在原职上官升一级,他们得到自己想要的结果,但对于国家而言,在外交涉少有进展,出使在外的官员,仍是一批批新的面孔。


外交人员“差使”的属性连带另一个后果:差无品级,因此较难在本系统内合理、依序升迁,他们的上升必须依据本职品级而进行。这一点,驻外人员因多为候补官吏,情况稍好,总理衙门问题最为显著。本职为部院司员的总理衙门章京,级多不过五品,而作为堂官的总理衙门大臣,则多为二品官。品级的悬隔,导致多数人以外放各省海关道、知府为任差的归依,不拘常规、以三四品京堂作为阶梯最终出任总理衙门大臣的章京,寥寥无几;大多数人的经验与智慧,只能随着外放而流失。




三 外务部改革与外交官的职业化


其最初思路是扩大外务部与驻外使馆之间人员的互用,由此形成一个外交官训练、升迁的独立体系,推进职业外交官团队的形成。此后在 1906年,由于科举停废,同时得益于一些颇具眼光的官员如张元济、刘式训、汪大的主张,改革得以深入进行。


外务部的改制以及清季一系列的外交改革,绝不仅限于名字的改换,而确为制度上的重大变革。它改差为职,使得本部人员得以专任一职;废除与差结合的劳绩保奖,让借此经营仕途者有所却步。为解决此前总理衙门总办章京的安置问题,它建立了独特的丞与参议制度,赋予其三四品的级别,由此成为本部五品司员与二品侍郎之间衔接的桥梁,无意中为本部司员久任与上升提供了一条独立的路径。我们在后来历史发展过程中看到,一群久经历练、颇具进取思想的官员,由总理衙门章京改任主事,而后遇缺便升,由员外郎、郎中擢参议、丞,甚至最终成为外务部尚书、侍郎等主管官员。


这一改革思路也由此延伸到驻外使馆。驻外使馆的改革,最先是因国内有识之士不满驻外人员的素质,思考改革而逐渐促成。其最初思路是扩大外务部与驻外使馆之间人员的互用,由此形成一个外交官训练、升迁的独立体系,推进职业外交官团队的形成。外务部首先让本部丞参加入驻外公使候选名单,部分丞参得以顺利外任,资历与经验更加完整;公使之下的参赞、领事、随员职位,因劳绩保奖的限制以及士人内心对正途、异途的区隔,而鲜有外务部司员尝试。此后在 1906年,由于科举停废,同时得益于一些颇具眼光的官员如张元济、刘式训、汪大夑的主张,驻外使馆改革得以深入进行。


▲ 张元济,前总理衙门章京,外务部候补员外郎,

参与1906年外务部改革


改革的核心内容,除强制规定内外互用的原则之外,还有由外务部收回驻外人员的任用之权,改驻外之差为职,并停止劳绩保奖。外务部收回公使之下驻外人员的任用权,减少了公使任用私人、接受贿买职位的情况,也从制度上为内外互用原则的落实给予了相应的依托。驻外公使、参赞、领事改差为职,并赋予相应品级,则让他们有可能在此领域专意用心,同时可依成绩与能力循序上升。


不过,上述制度尽管从设计上已显得较为完善,然而从实际执行的效果来看,却大有改变和提升的空间。从外务部官员群体来看,其主管官员越来越多来自循级而上的中下层司员,司员群体除原有的总理衙门章京、驻外参赞、新加入的留学生之外,也有经举贡考试形式签分入部的旧举人、拔贡,出自译学馆中并不合格的语言学生。驻外人员的任用权尽管收归外务部,然同时须照顾、协调公使的意见,因此仍有公使私人、部属的掺入。较多的驻外参赞、领事、书记官则来自旧的驻外使馆系统之内,他们虽富有任职经验与资历,然其素质、品格、能力原本就存在很大问题,他们未经甄别淘汰而继续留用,也由此影响驻外人员的整体素质与外交效果。



《中国近代外交官群体的形成(1861-1911)》

李文杰   著

生活·读书·新知三联书店 2017-1

ISBN: 9787108056443  定价:59.00

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1912 年,南北和议告成,清帝逊位。统一后的中华民国政府接收了前清外务部,却沿用南京临时政府“外交部”之名,重新聘用外务部官员,调整外务部的内部结构。名曰新造,实为继承。晚清建立的职业外交官体制,得以继承和完善;在这一体制下成长的职业外交官,亦由此成为民初外交的主角。


*文章节选自《中国近代外交官群体的形成(1861-1911)》(三联书店2017年1月刊行),小标题系编者所拟。文章版权所有,转载请与微信后台联系。



「近期专题」


三联书讯 | 2016年12月


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人类的幸福是否能够随着人类的不断进步而成比例地增长起来呢?这是最令人怀疑的事情。——涂尔干《社会分工论》


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更新 1月14日 0:48