逼着花钱还不准犯错,乡镇干部到底在忙啥?

决策杂志 2015-09-30


  朱迎春是安徽省长丰县杜集乡纪委书记,除了纪检职责内的事情,他还分管道路、旅游和美好乡村建设。朱迎春是一个不折不扣的“微博控”,每天一条微博记录当日工作,已经坚持了近4年,微博内容有琐碎的“流水账”,也有酸甜苦辣的工作细节,堪称一部乡镇干部工作实录。




  “记录这些并不是为了表明自己有多么辛苦繁忙,而是想通过这点缩影,让更多的人了解一些当前基层干部的工作状况,希望大家在提到我们时少一点偏见和误解。”朱迎春告诉《决策》。


  朱迎春的初衷是祛除社会对乡镇干部的误解,但他可能没想到,他的记录为探究乡镇治理提供了第一手材料。农业税全免已10年,这10年里乡镇治理发生了哪些变化,面临哪些新的困境?


  乡镇在忙些什么


  从1999年参加工作到今天,朱迎春已经在乡镇工作了近16年,从微博中可以窥见他对乡镇治理颇有思考,但与记者当面交流时,他却说自己有一种“千言万语汇不成一句话”的感觉,竟一时语塞。


  欲参透乡镇治理背后的机理,必先了解当前乡镇的工作实情。朱迎春向记者展示了一份《2015年度乡镇时序监测计分结果一览表》,表上显示,县里对乡镇的考核有40项,涉及到方方面面。其中分值最高的是土地整理,占10分;其次是财政收入,占8分;排第三的是招商引资和固定资产投资,均为5分;第四是占4分的社会治安综合治理,仅这5项工作就占32分。


  “工作难以自主开展,每天都是围绕上级的指挥棒来转,很少有哪一天能根据自己的实际来决定工作如何开展。”朱迎春说。


  对于农业税取消前后乡镇工作的变化,杜集乡乡长余成昌颇有感触:“取消农业税时,大家都以为除了计划生育外,乡镇以后没什么可干的了。但10年来的实践证明,乡镇的事情反而越来越多,民生工程就有三十多项。以前说上面千条线、下面一根针,现在上面是万条线。”而且,现在群众的需求也越来越多样化,所有这些都要求乡镇工作必须更加细致规范。


  记者采访中还发现,最耗费乡镇资源和干部精力的,不是常规性工作,而是一些“运动式”的任务,最典型的当属秸秆禁烧。这也是乡镇干部和农业合作社负责人共同反映的问题。


  “秸秆禁烧,午季耗费两个月时间,秋季还要两个月时间,这个比一票否决厉害,因为会对干部进行组织处理。”余成昌告诉《决策》。


  朱迎春的微博里也有这样一条内容:“秸秆禁烧,失守如溃堤!基层干部带着绝望的眼神扛着扫把奔向火场时,内心五味杂陈。在严厉问责的高压下,乡镇干部需要一颗多么强大的心!


  像秸秆禁烧这类新增的工作,耗费大量人财物,还严重影响到乡镇的收支平衡。“雇禁烧小分队、吃饭、车辆耗油等等,光午季就花了近200多万,这块上级没有经费,只有30元一亩的补贴。禁烧9月又要开始,两个月时间,没有白天黑夜,没有周六周日,还要花钱。”谈及这些工作,乡镇干部深感头疼。


  尽管承担着越来越繁重的工作任务,乡镇干部的事业心却普遍较强,都在自加压力,一心谋发展。


  安徽省明光市涧溪镇党委书记徐胜利告诉《决策》:“发展是中心工作,基础设施和公共服务很大一部分都是靠乡镇自己。”他以2014年为例算了一笔账,2014年涧溪镇财政收入1835万元,上级财政返还400万元,这个钱就用来搞基础设施。公共服务2014年的项目资金只有不到100万元,镇里自己又投入了1000多万元。“我们不等不靠不要,自筹资金干事情,唯一的出路还是发展。”徐胜利说。


  上下是如何错位的


  乡镇干部向记者坦言,工作累些、苦些都不算什么,关键是社会转型期很多不科学的决策和不规范的操作都要由乡镇执行并承担责任,乡镇干部是“受累又受气、流汗又流泪”。



在凹凸棒、明光绿豆和旅游等产业支撑下,涧溪镇正在发生深刻改变。


  不科学的决策一种是“强制服务”,以计划生育满意度调查为例,其中一项指标是孕前健康检查全覆盖,这项服务是免费的,对当事人来说是好事,但上级管理部门要考核检查率。


  “本地育龄妇女在外地,再远都要回来检查,比如在上海务工,在上海检查的不算。有时候我们没办法,派车去把人接回来,检查完了再送回去。有人就感到很气愤,说我刚在外地抽血检查了,怎么又要回来检查?结果是抽了她们的血,也抽了财政资金,虽然老百姓没出钱,但财政奖补浪费了钱。”乡镇干部谈及这项考核,苦笑不已。


  另一种是项目资金拨付制度的不科学。比如基础设施建设中的一个新问题是,出现了各种没有实用价值的景观设施。


  “专项资金的钱必须专用,而且一定要用完,用不完上级还要批评乡镇工作不严谨、工程质量不可靠,逼得我们想方设法把钱用掉,而且还不能犯错误。”一位乡镇干部告诉《决策》,项目只能加修一些道路和景观等,“反反复复在那个地方折腾”。


  “农村公共建设的投入和拨付制度,仍需改进。”基层受访干部建议,应少一些行业属性的条块分割,而根据基层实际需求,赋予基层更多裁量权。


  而让乡镇最跟不上的,是上级不断的“创新”。“上级要出成果、出政绩,于是三天两头喊出新口号,提出新要求,部署新任务,开展新检查,下边必须跟着做,跟着变化,但哪能都跟得上他们的变化呢?上级应该先把自己该做的做好,否则结果是上边搞不好,下边也搞不好。”有乡镇干部对此不无抱怨。


  对于以上种种现象,长期研究乡镇治理的国务院发展研究中心研究员赵树凯认为:“深入观察基层政府内部的运行过程,可以发现,虽然整个政府系统在语言上高度一致,但在实际运行中却充满了矛盾,而且这些矛盾显然比前些年更多了。它既损害了政府权威和治理的效率,也直接造成乡镇治理的低效。”


  低效治理的一个表现是各种持续的行政管理和政策执行,被乡镇政府变换为一阵阵的“运动”。尤其是在上级检查和考核期间,乡镇往往不惜代价发动轰轰烈烈的“运动”以执行政策。“乡镇政府人员倾巢而出,搁置手中其他工作,集中力量于所谓‘中心工作’,但检查考核一结束便终止。”乡镇干部反映这种“运动化”的治理既不可持续,又严重影响乡镇正常运作。



  (本文原标题为《求解基层治理新困惑》,原载于《决策》2015年第9期,本文有删改)


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更新 10月6日 14:40