城市土地(住房)研究|建成大型保障房住区发展策略建议

城市怎么办 2018-03-13



保障房作为一种可支付性高的住房存量,对于提高大城市的包容性、缓和阶层固化、营建和谐积极的城市社会经济环境起到重要的作用。任何住房都存在衰败风险,然而,由于保障房获得了政府多种优惠、补贴和财政支持,如果短期内或规模化发生衰败,将会引发政策合理性的重大质疑,甚至会成为新自由主义攻击的标靶。保障房是值得珍惜的住房存量。而珍惜的方式,就是使这一具有公共财政支持和政策优惠的资产在住房市场中发挥积极的作用,一定要避免陷入欧美等国曾经出现的衰败困局。

20 余年来,中国大城市保障房建设呈现出较明显的历时性、多样化的集聚趋势,在空间上表现为在城市边缘、近远郊区与新城区的集聚,形成众多大型保障房住区。国际上衰败保障房的发展路径可以归纳为“建设与初始人群入住—发展与问题呈现—转型与问题应对”。中国保障房的权属多样,不局限于租赁住房。有分配资格规定,但不完全是托底性的。入住资格为低收入住房困难户的住房有两种:针对最低收入住房困难户的廉租房,住户不得自行出售或出租该住房;针对低收入住房困难户的经济适用房,5 年后可以出售,政府拥有先行购买权。但是入住资格又不仅指向低收入住房困难户,受城市发展推动的拆迁补偿性住房占据较大比例—针对国有土地拆迁户和针对集体土地拆迁户的安置房,这两种住房都可以由房主自行出租或出售。

大城市住房紧张,加上有规划建设管理的基本保障,使得保障房在住房市场中占有重要地位。对于具体的大型保障房项目而言,初始人口的经济状况与其原来的经济状况、受城镇化影响程度和获取的补偿有关,也与其入住后的就业机会、公共服务和个人、家庭因素有关;通过市场进入的人口的经济状况则主要与该住区的区位条件和市场吸引力有关。这些复杂而交叉的情况,使得主城边缘的大型保障房住区呈现不同的发展动态,需要根据具体情况有针对性地推进其可持续发展。


一、基于发展动态的发展策略建议

研究显示,有的案例发展良好,但多数案例住区呈现一定的贫困集聚,虽不严重但是也需引起关注和警惕,应根据具体情况采取介入措施;个别高贫困集聚、低市场地位的案例住区,亟待有效措施干预。

(1)“总体贫困集聚低,发展动态较好”和“总体贫困集聚较低,发展动态相对平稳”的大型保障房住区:初始居民当前贫困不严重、住区对非贫困住户也有较好的市场吸引力,说明已经进入相对良性的发展轨迹。关键是持续保障维护管理水平,继续保持市场地位。

(2)“总体有一定的贫困集聚,发展动态向好”的大型保障房住区:虽然有不少长期贫困住户,但其对于非贫困住户有一定市场吸引力,缓和了总体贫困集聚,说明其区位资源和住区总体情况良好。除了保证维护管理水平之外,应重点关注长期贫困住户的贫困缓解问题。

(3)“总体有一定的贫困集聚,发展动态不稳定”的大型保障房住区:除了保证维护管理水平、针对性缓解贫困之外,还应持续优化配套设施、提升空间品质、提高流动人口的公共服务和管理水平,引导形成积极的混合居住社区。

(4)“总体贫困集聚高,发展动态堪忧”的大型保障房住区:初始住户有严重的长期贫困现象,市场进入住户的贫困集聚也较为严重,人口很不稳定、空置率很高,说明其趋近住房市场低端,有严重危机。此类住区应被列为政府重点关注地区,在宏观层面和微观层面同时施策,不仅要大幅增强区位资源条件( 包括交通、配套和就业环境),还要通过加强家庭服务、治安管理、就业培训和社区服务来预防贫困文化,此外还需适当增加政府补贴、兼以加强地方社区治理来保障社区维护管理等事务的正常运行。

二、对高比例流动人口项目的发展策略建议

随着城中村改造、棚户区改造及城市边缘地区规划建设的规范化不断推进,城市中非正式低负担的居住空间不断被压缩,保障房越来越成为正式的中低收入住房来源。其中,出租率高的大型保障房住区,则成为流动人口的重要租赁房源。流动人口管理对于一般社区也是难题,对于保障房住区更要引起充分重视。首先,应加强流动人口登记管理,允许其加入到社区治理中来,让其有渠道发出声音来提出问题和表达诉求;其次,亟待跟进住房租赁管理,规范群租行为,打击犯罪行为;再次,高度重视高比例、高贫困集聚的流动人口聚集社区,单纯通过改善住区条件吸引较高收入群体入住可能会引起租金提升,继而造成这些低收入群体的择居困难,因而相关介入举措应该审慎而行—以兼有创新和务实的态度探索此类社区的低成本、规范化、长效性、适应性强的住区管理模式,并采取有效缓解贫困的举措。最后,探索适宜的购租同权政策,扩大流动人口的社区认同感,增强社区凝聚力,主动参与社区治理。保障房项目的区位、设施配套情况和品质应在住房租售市场上具有一定的吸引力;高度持续关注居民的社会经济情况,在初始住房分配时尽量避免高贫困集聚,常态跟踪贫困情况并施以针对性的公共服务、社会服务和就业支持等缓解措施。


原浙江省委常委、杭州市委书记王国平指出,城市住房问题应该两手抓,两手都要硬,即保障性住房和商品房要分类指导,商品房要保量放价,而城市低收入群体的住房保障问题主要依靠保障性住房解决。保障性住房包括经济适用房、公共租赁房、人才房、拆迁安置房、危旧房改善,只要抓好这五类保障性住房建设,就可以解决城市中低收入群体的住房困难问题。公共设施配置不足、建设迟滞或运营不良,将降低保障房住区适居性和吸引力,造成住房空置或引发严重的社会问题。因此,保障房住区公共设施长效运营机制亦起到重要作用,特别是在宏观空间决策、保障房特殊性应对、适应调整的灵活性以及长效管理运营方面,应加强政府、市场和社会的协同合作。


【参考文献】

1. 王国平,《以供给侧结构性改革助推新型城镇化》,2017年9月;

2. 王承慧,张丹蕾,汪徽,《大型保障房住区贫困集聚测度及其发展对策》,《规划师》2017年第12期。

 

图文:张益诚

制版:赵晓旭

审核:蔡    峻


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