【校外教育专题】校内外教育有效衔接的制度化推进与反思

王海平 中国教育学刊 2018-03-13

王海平/国家开放大学教育教学部讲师,博士


随着教育的发展,在系统化、正规化的学校教育之外,出现了少年宫、青少年教育活动中心等专门从事校外教育的机构。在日常生活中,孩子们在课堂之外经常参与校外活动,校内外教育衔接活动比比皆是。在基础教育课程改革背景下,校内外教育衔接走向了制度化。本研究通过对1957年至2016年58部中央级校外教育政策文本、8个省(直辖市)2000年至2016年部分校外教育政策文本以及20名校外教育工作者访谈资料的分析,对校内外教育有效衔接的官方话语和民间话语进行了梳理,以探索校内外教育有效衔接的政策表达、实践困境以及出路等。


制度化:

校内外教育有效衔接的政策表达


伴随着学校教育与校外教育的发展,校内外结合一直是教育政策关注的一个焦点。2000年前后国家开始从“顶层设计”的高度将校内外教育衔接作为制度加以规范,这种规范主要体现在三个方面:一是要求校外教育机构开发与学校课程衔接的活动;二是要求学校将学生参与校外活动列入学校教育教学计划;三是要求主管部门整合教育资源,并将参与校外教育活动纳入评价体系。

☀ 校外教育机构要开发与学校课程相衔接的活动

在与学校教育衔接过程中,政策对校外教育机构的要求经历了从优惠开放到优惠开放与活动开发并重的过程。校外教育场所定期向中小学生免费或优惠开放是历年来教育政策的一个重要主题。如1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中指出:在城镇建设中,要注重兴建博物馆、图书馆、体育馆、青少年之家等设施,要制定和完善公共文化设施对学生开放和减免收费的制度。

2000年后,校外教育政策逐渐强调校外教育机构要主动开发与学校教育课程相适应的活动。如《文化部、发展改革委、教育部等关于公益性文化设施向未成年人免费开放的实施意见》(文办发[2004]33号)中提出:青少年宫、儿童活动中心等校外教育机构要与学校综合实践活动相衔接,积极开展教育、科技、文化、艺术、体育等适合未成年人参与的活动。再如,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》(中办发[2006]4号,简称《校外活动场所意见》)中提出:校外教育机构要加强与学校的联系,要根据学校需要,及时调整活动内容,精心设计开发与学校教育教学有机结合的活动项目。

☀ 学校要将校外教育活动纳入教育教学计划

在与校外教育衔接过程中,政策对学校的要求经历了从充分利用校外教育资源开展活动到将校外教育活动纳入教育教学计划的过程。

对于学校而言,充分利用校外教育资源开展课外校外活动是历年来政策的一个主题。如1998年颁布的《中小学德育工作规程》中提出:中小学校要有计划地定期组织学生到德育基地等校外场所进行社会实践活动。再如,《教育部办公厅关于合理安排中小学生课余生活加强中小学生安全保护工作的通知》(教基厅[2000]4号)中指出:中小学校要主动争取校外教育机构的大力支持,充分利用“宫、馆、家、站”等校外教育机构,有计划地组织中小学生开展丰富多彩的教育活动。

将校外活动列入学校教育教学计划能够从制度上保障校内外教育结合的常规化、正式化。如《校外活动场所意见》(中办发[2006]4号)中明确提出:中小学校要根据教育行政部门的统筹安排,结合推进新一轮课程改革,把校外实践活动排入课程表。

☀ 主管部门要将校内外教育衔接纳入评价体系

学校的主管部门是教育行政部门,而校外教育的主管部门则比较复杂,大体上讲,作为事业单位的校外教育机构的主管部门有两类:第一类是行政部门,即各地教委;第二类是党群组织,主要包括共青团、妇联、科协、文明办等。

教育行政部门对学校和部分校外教育机构具有行政权力,因此可以建立制度,统筹协调校内外活动。将开展和参与校外活动纳入考评体系之中有利于调动参与主体的积极性,如《教育部关于联合相关部委利用社会资源开展中小学社会实践的通知》(教基一[2011]2号)中指出了构建和完善学生参加社会实践活动的评价机制的要求:将学校组织学生参加社会实践活动的情况和成效作为评价学校教育教学工作的重要指标,学校将学生参加社会实践活动情况的考核结果逐步纳入学生综合素质评价和毕业资格认定范畴。

党群部门与学校没有直接的隶属关系,因此在校内外教育有效衔接中党群部门的主要职责是通过提供荣誉奖励等资源引导校内外教育结合。如2004年甘肃省颁布的《关于组织实施“甘肃省未成年人健康成长行动计划”的意见》中提出:省文明办要通过开展文明学校、诚信学校、诚信家庭创建活动,使学校、社会、家庭的教育有机地结合起来。


策略行为:

校内外教育有效衔接的实践模式与困境

安东尼·吉登斯指出:“在制度分析中,结构性特征被视为社会系统周而复始再生产出来的特征。在对策略行为进行分析时,关注焦点则是行动者在构成社会关系时,以何种方式利用了各种结构性特征。”因此,在经验研究中,既要关注社会制度中的结构性要素,也要关注个体在制约中的行动,探究行动者如何利用这些结构性要素。在校内外教育衔接制度化的政策话语下,校外教育实践者在不同的制度环境下能动性地开展了不同的实践,主要有利用权力要素的行政模式和利用人际资源的人脉模式、利用专业优势的自我耕耘模式,但同时也遭遇了不同程度的实践困境。

☀ 行政模式:校外教育学校化

行政模式的校内外教育衔接是基于制度的衔接。在这种模式中,校外教育机构借助教育行政部门赋予的权力,吸引甚至迫使学校与其衔接。这种行政权力主要体现为考核权力和管理权力。在行政权力支撑下,学校一般对校外教育机构所提供的活动积极响应,并乐意与其共享资源。在考核权力方面,一些地方的教育行政部门直接赋予校外教育机构考核评价学校的权力。《校外活动场所意见》(中办发[2006]4号)中规定:要把学校组织学生参加校外活动作为对学校综合评价的重要内容。一些地方的教育行政部门将这项内容作为每学期学校成绩和学校领导的业绩指标,并委托校外教育机构对该项内容进行评估。借助这项制度,校外教育机构每学期末可以对辖区所在中小学参与校外活动的情况进行打分,这使当地学校参与校内外教育衔接活动的态度非常积极。在管理权力方面,一些地方政府通过人事安排赋予校外教育机构管理学校部分工作的权力。一般而言,教委和团委的相关领导有管理校外教育和学校教育的职能。如负责区域少先队工作的少先队总辅导员、负责地区科技竞赛等工作的科技干部、负责地区艺术竞赛等工作的艺术干部等。一些地方将这些人员集中于校外教育机构,由校外机构统一管理,统筹区域内的校内外教育工作。这种组织架构使校外教育机构有指导学校的权力,成为学校的上级业务指导单位。“我们到学校是下基层。教委和团委把重要的人物放在青少年活动中心,授权于我们,我们可以对各个学校进行指导。”(SJ、SX)正因为一些校外教育机构有管理和考核权力,所以学校能与校外教育机构积极合作,长效、系统开展校内外衔接的教育活动。“我们搞一些活动,把通知发下去以后,学校都要参加。反馈率是很高的,因为学校的管理和绩效跟我们是挂钩的。”(SJ、SX)

虽然在一些地方,校外教育机构可以利用行政权力资源与学校实现制度化的衔接,但在长期的衔接过程中,这些校外教育机构却面临着新的挑战和困境,即校外教育逐渐学校化了。一方面,校外教育学校化表现为校外教师职称评定标准学校化。校外教师“要试讲,要说课,否则评不过”(BG)。而且,部分评审专家也来自学校。所以校外教育机构往往请学校专家负责培训校外教师。另一方面,以评价为导向,一些校外教育活动逐渐课程化、教学化。校外教育活动与学校课程本应有所区别。例如“校外教育活动最少应该是一个半小时,否则学不到东西。而校内课程则有固定时间要求,如小学每节课35分钟。而像素描必须一笔一笔地勾勒,按照校内固定课程时间,一幅画还没画完,就下课打断了”(SJ、SX)。但是由于校外教师评职称、参与教学比赛等都按照学校的标准进行,所以校外活动逐渐向学校课程和教学靠拢。保罗·J迪马吉奥等认为:“当一个组织的技术没有得到人们很好的理解时,当一个组织的目标模糊不清和相互矛盾时,或者当一个组织的环境中出现符号象征方面的不确定时,该组织可能以其他组织作为参照模型,来建立自己的制度结构。”并且,“组织倾向于模仿那些在其所处领域中看上去更为成功或更具合法性的类似组织”。校外教育在制度化发展过程中参照了已经非常成熟的学校教育。由于要参考学校教育的评价标准和规则,校外教育不得不改变自身的特有活动形式以进行迎合。

☀ 人脉模式:衔接浅表化

人脉模式的校内外教育衔接模式是基于个体人际关系的结合。在这种模式中,校外教育机构负责人通常利用自己的人脉资源与学校建立联系、开展活动。运用此模式的负责人会积极主动地与相关人员进行交往,以维持这种人际互动和人脉资源,为校内外教育结合活动打好基础。首先,对于上级领导,要整合主管部门资源。教委、团委、科协、文明办、妇联等都与校外教育相关。当组织与策划一项校外活动时,一些校外教育机构的负责人往往利用自己的人脉资源,与上述部门联合。校外教育机构负责具体承办活动,而主管部门负责挂名。这样不仅减少了学校的重复活动,而且壮大了活动平台,促进了校外教育机构与学校的衔接。“几家联合,给学生的奖品档次也能提高。把主管部门挂上以后,他们也挺高兴,学校也高兴,我们也能扩大影响,这几年我们就是这样走过来的。”(NW)其次,对于基层教师,要进行个人情感投资。在与学校教育活动衔接时,学校教师和少先队辅导员等的帮助尤其重要。“因为县官不如现管。有些活动,校长批注后布置给大队辅导员,如果他们不配合,活动也搞不了。”(NW)因此,一些校外教育机构的领导需要时常维系着与学校教师和辅导员的私人情感关系,不仅要主动与人交往,甚至每次出差都要想着给这些人带些礼物。詹姆斯·科尔曼等社会学者十分强调个人利用社会网络争取社会资源以获得地位的意义。正如盖奥尔格·齐美尔认为的,当个人进入网络时,其不仅仅是这个网络中的一个点,而是将其他网络关系带入现在的网络。

通过人际资源的互动虽然可以启动校内外教育的衔接,但因受个人能力、经历等影响较大,不易长效,又因相关具体制度的瓶颈而难以深入,这使人脉模式下的校内外教育衔接浅表化。校外教育机构即使通过私人关系与学校建立了联系,但学校因为时间、安全保障、资金渠道等问题而无法和校外教育机构展开持久而深入的互动。“学校有顾虑,学校规定的教学计划、教学大纲、课程都是雷打不动的,课不能调,学生也不能走出去。而且,各区教委很谨慎,不敢聘校外的人。担心进来一个人对孩子有伤害,校长的压力特别大。”(BG)从已有访谈资料中可以看出,学校之所以顾虑与校外教育衔接,部分原因在于制度上的瓶颈。即使一些学校有意和校外教育机构合作,进行校内外教育衔接,但责任边界及制度缺位使这些学校心存顾虑。一些愿意进行校内外教育衔接的学校不得已进行变通,通过家委会等非正式的方式与校外教育机构合作,以此退居后台,以免除相应的责任和风险。

☀ 自我耕耘模式:公共资源闲置

自我耕耘模式实际上是校外教育机构在难以通过制度与人脉资源进行校内外教育衔接的情况下,采取的自我专业发展的行动。在这种模式中,校外教育负责人试图通过发展机构,利用平台、活动等资源优势来吸引学校。校外教育机构负责人会将主要精力用于系统、全面地发展机构和开发活动,为校内外教育衔接打下坚实的基础。这种模式包括三个层次。首先,整治环境,改造或新建校外教育场所,突出育人属性。其次,建设团队,树立自己的核心价值,使团队有发展目标和抓手。再次,建立活动体系,走专业化之路。结合当地的文化资源特色,以团队目标为指南,研发和建设本机构的活动体系,树立自身的品牌和形象。“我们都是靠自己做的活动和学校结合。今天靠我们自己的这种生命力、活动的内涵去吸引社会的资源和学校的资源,然后让孩子们加入我们这儿来。我们这样融合衔接,是自发地做,也是艰难地做。”(SW)

当校外教育机构得不到行政权力支持,无法与学校形成制度化、常规化衔接时,这些公共资源往往在周一至周五处于闲置状态,造成浪费。在教育政策中,要求学校必须拿出来相应课时去做综合实践活动,国家也为校外教育发展提供了大力支持。2000年至2014年,中央专项彩票公益金已累计投入171.6亿元人民币,专项支持青少年校外活动场所建设。但实践中如果校内外不能有效衔接,周一至周五学生将只能在学校中进行课内学习,校外教育资源将被闲置,造成公共资源浪费。“学校开发自己的校本课程。或者整合其他资源,因为我们分在不同的主管部门,学校不整合我们。学校有对校外教育资源的需求,我们有阵地和师资,但星期一到星期五,我们是闲着的,我只能办幼儿园了。”(SW)


完善制度体系:

顶层设计落地的“最后一公里”

当前,关于校内外教育有效衔接的中央政策并不少。据研究者的梳理,20世纪50年代以来,提到有关校内外教育结合的中央教育政策有约60部。这些“顶层设计”起到了较好的推动作用。但从三种实践模式中可以看出,在衔接中校内外教育还存在着张力。一方面,校外教育总体上处于弱势地位,在大教育系统中被边缘化,没有得到应有的重视,甚至被学校教育裹狭。另一方面,有意愿与校外教育衔接的学校面临着现实的后顾之忧,因此,顶层设计落地还需要“打通最后一公里”。

☀ 为校外教育“赋权”

首先,要赋予校外教育机构评估学校参与校外活动的权力。从前文中的三种实践模式中不难看出,依据行政权力开展对学校参与校外活动的评估模式是校内外教育衔接的较为有效的模式。在地方校外教育政策中,根据评估主体与对象的不同,对校内外教育有效衔接的评估可以划分为五类:上级行政部门对下级行政部门的评估、行政部门对校外教育机构的评估、行政部门对学校的评估、学校对教师和学生的评估、校外教育机构对学校的评估。在调研省份中,校外教育机构对学校的评估政策数量最少(见表1)。

中央政策中规定学校要将校外教育活动列入课表,并且把学校参与校外教育活动作为学校考核的重要指标,那么地方教育行政部门在细化落实时应关注如下几点。其一,要将校外教育机构作为评价学校参与校外教育活动的主体,为校外教育机构赋权。其二,各级教育行政部门应该会同团委、妇联、文明办等相关校外教育主管部门,将非教委主管的公办校外教育机构纳入评价主体。其三,各级教育行政部门作为主导力量,研制学校和学生参与校外教育活动的评价标准,避免评价过于空泛。其四,各级教育行政部门要进行监管,保存学校参与校外教育活动的完整记录和相关材料,避免校内外教育衔接形式化。

其次,要制定符合校外教育特点的校外教师评聘制度。现有校外教师评聘制度主要依据是《中华人民共和国教师法》和《中小学教师职务试行条例》,尚缺乏校外教师专有规则。在教育实践中无法体现校外教育特征和无可替代性。与学校教育相比,校外教育具有教育资源社会性、教育形式实践性、教育内容开放性、教育参与自主性、教育目标个性化等特征。因此,在校外教育学校化困境下,应该依据校外教育的特点制定校外教育教师能力标准和专业技术职称评定办法。

☀ 为校外教育“赋能”

校内外教育有效衔接不是基于强制力的结合,而是基于内在需求的融合;不是没有边界的混合,而是基于各要素特点的整合。因此,应该提高校外教育自身的专业质量。要进一步发展校外教育,不仅要扩大规模,还应提升内涵。2000年以来,我国校外教育场所得到了跨越式发展,到2016年,全国各类校外活动场所共15337所,形成了国家、省、市、区县、乡镇街道五级校外活动场所网络。但是,与庞大的基础教育规模相比,校外教育资源仍然不足。2016年统计显示,我国仅普通小学就有177633所。在数量上,当前的校外教育资源无法满足中小学校衔接的需求。因此,进一步建设校外教育资源是促进校内外教育有效衔接政策落地的必由之路。

校外教育是从社会、家庭和学校中脱离出去的,并在尝试弥补家庭教育的不够,学校教育的不足,社会教育的不规范中,实现着自身的独特价值。但现有政策文本对校内外教育互补的规定更多地局限于资源、活动方式层面,对于两种教育机构的功能和满足教育需求方面存在的互补性还没有明确的规定。这在一定程度上阻碍了校外教育独特性发展,导致了校外教育学校化的困境。因此,应该从顶层架构上,明确校内外教育的功能定位,促进校外教育内涵发展。人既是个体的存在,也是社会的存在。从促进青少年儿童发展的角度看,学校教育更多关注作为社会人的一般性和基础性的发展,校外教育更多关注作为个体人的差异性和丰富性的发展。

☀ 为学校教育“减负”

伴随着新课程改革的推进,综合实践活动、选修课程、校本课程等的引入,学校教育逐渐向校外教育开放,并产生了对校外教育资源的需求。但在实践中,学校遇到了制度瓶颈,如校外教师到学校开展活动路中出现交通事故属于哪方的责任,学校与校外机构共同举办活动中学生的安全如何保障,学校经费通过什么渠道用于校外教育活动,等等。一些学校为了规避风险,宁可自己在资源较少的情况下开发校外活动,也不愿意利用现有校外教育机构丰富的教育资源。

在现有体制下可尝试建立针对学校、校外教育机构等的责任清单,划清责任边界,为学校可能面对的风险压力减负。这里“责任”的内涵包括积极意义的“应尽职责”和负面意义的“承担责任”两个层面。应尽职责指学校和校外教育机构在实施教育过程中必须履行的职责,是义务性要求;承担责任,指学校和校外教育机构没有履行或不正确履行职责而应承担的不利后果。校内外教育双方都无法独自承担的不利后果,也可恰当引入社会机构——如保险公司共同承担。责任清单可以部分消除学校与校外机构合作的后顾之忧,加快形成边界清晰、分工合理、运转高效的校内外教育有效衔接机制。

本文来源于《中国教育学刊》2018年第二期,仅作分享交流用。著作权归原作者所有,若转载请注明出处。
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