尹中立:建设楼市长效机制关键在土地制度改革 | 宏观经济

尹中立 清华金融评论 2018-10-10

文/国家金融与发展实验室高级研究员尹中立 

“房子是用来住的,不是用来炒的”,建立房地产长效机制的初衷是要解决房价长期只涨不跌的难题,目标是让房地产市场回归到市场主导,让市场机制决定房价的涨跌。本文梳理了我国改革开放后出台的一系列住房制度与土地制度,以及每项制度对当时楼市的影响。作者认为,导致当前房价只涨不跌或易涨难跌的根本原因是土地制度,建立房地产长效机制的关键环节应是土地制度改革。

自2007年开始,决策部门就提出了建立房地产长效机制,过去十年有关部门一直在为建立房地产长效机制殚精竭虑,但长效机制一直待字闺中,说明此事难度相当大。

笔者认为,建立房地产长效机制的初衷是要解决房价长期只涨不跌的难题,目标是让房地产市场回归到市场主导,让市场机制决定房价的涨跌。

导致当前房价只涨不跌或易涨难跌的根本原因是土地制度。关于住房制度和土地制度改革,我们有必要从上个世纪八十年代初说起。在改革开放之初,我国经济发展的最大制约因素是资本不足,当时所有的城镇人口住房是实物分配,这种住房制度对政府和居民来说都不是最好的选择。

如果土地使用权可以转让、可以获得大量的资金,会更好的解决中国的住房问题。当时的我国宪法和国土管理法明确规定,土地是公有和集体所有,土地的所有权和使用权是不能转让的。1987年12月第一轮土地使用权有偿转让在深圳开始试点,试点之后在全国人大进行讨论,然后通过了这样一个制度。

但是八十年代的整个土地制度改革和住房制度改革并没有获得突破性的进展。住房制度改革迈出了更大决定性的一步是在1998年,当时住房制度改革启动,颁发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号,简称“23号文件”),23号文件是中国住房制度从计划经济向市场经济转轨的标志。

当时面临的内部困境是什么呢?是人口与住房就业的突出矛盾。中国在60年代和70年代那十多年时间,新增加了3亿多人口,这3亿多人口到1998年正好是三十岁左右,是要买房、结婚的年龄,但是那个时候中国人均住房面积只有10平方米,北京和上海只有7平方米,所以在面临住房矛盾的面前必须要改革。外部挑战是亚洲金融危机对中国出口造成严重冲击。

上述两个冲击加在一起,导致了住房制度的出台。但是23号文件,1998年的住房制度改革,设计的是多层次住房供应体系。当时设计者广泛吸收了全世界各个国家的住房制度的经验,确立了我们国家住房体系目标,大概是这样的比例关系:10%的最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;70%的中低收人家庭购买经济适用住房;20%其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

2003年在非典的冲击之下,中国采取了宽松的货币政策。截止到2003年的6月份,新增加贷款就超过了2002年全年的总额,于是人民银行就开始在非典疫情获得了控制之后,开始控制信贷和货币。在当年的6月份出台了121号文件,企图控制房地产投资的增长速度。这个文件出台之后,国务院在有关各方的呼吁和施压之下,在当年的8月份出台了一个非常重要的文件,即《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》,是以当年的国务院18号文件形式颁布的。

2003年的18号文件确定了两个核心要点。第一个是要把房地产建设成为支柱产业,这是在党中央的文件当中第一次有这样的提法。第二是要达到这个目标,要调整住房供应结构,因为1998年的住房供应结构是保留了大量的保障性住房的供应,但是在2003年开始调整住房供应结构,加大商品住房的供应比例。

为了落实国务院的18号文件精神,在2003年之后出台了一系列的相关配套制度,这些制度影响最大的是2004年3月份由国土资源部等出台《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,规定所有经营性的土地一律公开竞价出让(即土地招、拍、挂政策),这是开启了中国土地价格上涨的制度性文件。其次是废除跨行政区的占补平衡制度,2004年4月份,国务院出台《深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》。

在影响住房制度的所有制度当中,还有一个十分重要的制度是《中华人民共和国土地管理法》,土地管理法第63条规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。简单来说,农村集体所有制的土地必须卖给地方政府,由地方政府才能获得合法的身份卖给开发商,中间的差价形成了财政收入。

2004年这些制度落地之后,对中国的土地价格和房地产价格形成了长远的影响。2004年是分水岭,2004年之前中国的房价年度涨幅都是有限的,2004年以后每年涨幅都非常突出。原因是土地购置面积从2004年之后就一直是下降的,土地供应在不断减少,所以房屋完成的竣工面积也相应的在2004年之后减少,供应减少价格就上涨,这是个很简单的道理。

当一系列的制度完成之后,就形成了所谓的土地财政,地方政府对土地财政的依赖越来越严重。2010年到2016年,地方政府土地的收入占地方基金收入一直是在80%左右。

土地财政被实施多年之后,十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),该文件赋予农村集体经营性建设用地自由交易转让的权利。《决定》提出:“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”如果该制度得到落实,则地方制度垄断土地的格局就会打破,土地市场的参与主体就会出现多元化的局面,房地产市场才能成为真正的市场。

但是过去的几年,这个土地制度的改革落实应该说步履维艰,难度很大,除了前面的财政难题之外,更难的问题是金融问题。

今年的7月31号,政治局会议对上半年的工作总结,部署了下半年的工作,提出六个稳定,第一个是稳就业,第二个是稳金融,稳金融的核心就是稳土地价格,稳房地产价格。假如土地价格和房地产价格开始下跌,整个中国的金融运行就会面临巨大的挑战。在以稳金融为导向的前提之下,土地制度改革应该说前景光明,道路漫长。

因此,建立房地产长效机制不仅是住房部门的事情,它的关键环节是土地制度改革,除此之外,还与财税体系深度关联,甚至与货币体系密切相关。

本文编辑:王蕾


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